CONCEITO:
Hely Lopes de Meirelles assim conceitua: "Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria" (1993, p. 133).
Maria Sylvia Di Pietro, citada por Alexandrino e Paulo (2012, p. 428), conceitua dessa forma: "a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário" (2012, p. 428).
Celso Antonio Bandeira de Melo, citado por Alexandrino e Paulo (2012, p. 428) diz que ato administrativo é uma "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional".
Alexandrino e Paulo conceituam ato administrativo como a "manifestação ou declaração da administração pública, nesta qualidade, ou de particulares no exercício de prerrogativas públicas, que tenha por fim imediato a produção de efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público e sob regime predominante de direito público" (2012, p. 429).
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
(presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade, tipicidade)
Os atributos são as características inerentes aos atos administrativos, aquilo que revela o perfil de tais atos, suas qualificações. São eles: presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade.
1- Presunção de legitimidade
Esse atributo sustenta-se pelo princípio da legalidade. A atividade pública não pode ficar submetida a apreciação judiciária em todo ato que deva ser praticado. A partir do sentido de que todo ato da Administração está vinculado à lei, presume-se de que há legitimidade em toda sua atuação. O objetivo é para que o poder público exerça suas atividades com agilidade e eficácia, afinal, todo ato administrativo deve servir ao interesse público e este exige ritmo da Administração Pública. "A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade" Meirelles (1993, p. 141). Enquanto não anulado ou revogado, o ato é considerado válido por força da presunção de legitimidade. Contudo, tal presunção não impede que o destinatário do ato, que o reputar inválido, busque os remédios adequados para a sua sustação (mandado de segurança, ação popular, recursos internos etc.). Compreende-se, portanto, que a presunção de legitimidade é onipresente em toda atuação do Poder Público.
2- Imperatividade
"A imperatividade é o atributo do ato administrativo que o impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução" Meirelles (1993, p. 143). É o atributo que cria obrigações ou impõe restrições ao administrado, exigindo-lhe sua exata observância. Enquanto a presunção de legitimidade está presente em todos os atos administrativos, a imperatividade, por seu poder de determinar, apenas está presente naqueles atos que exigem do administrado uma obrigação, com ou sem sua concordância, pois a imperatividade justifica-se no princípio da supremacia do interesse público. Sendo os atos imperativos (atos punitivos são exemplos), eles carregam em si a presunção da legitimidade, então, quer válidos ou inválidos, eles devem ser fielmente obedecidos, enquanto não anulados ou revogados. A imperatividade não se faz presente naqueles atos em que pesa também o lado do interesse privado, como no caso de autorizações, permissões, enunciados etc.
3- Autoexecutoriedade
"A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial" Meirelles (1993, p. 143). Diferentemente da presunção de legitimidade, a autoexecutoriedade não está presente em todos os atos da Administração, mas apenas naqueles em que há previsão legal e naqueles que por situações de emergência o ato exige execução. É tal atributo que permite a Administração de fechar restaurantes que não seguem as normas sanitárias, que permite cassar licenças para dirigir, que permite o recolhimento de alimentos impróprios para consumo, que permite a apreensão de mercadorias falsificadas, também a demolição de construções irregulares etc. A autoexecutoriedade "é frequentemente utilizada no exercício do poder de polícia" Carvalho Filho (2010, p. 135). Nas situações de emergência esse atributo revela-se na internação de portadores de doenças graves que tragam riscos à coletividade, também na demolição de construções em riscos de desabamento iminente.
Celso Antônio Bandeira de Mello traz sentidos outros em relação a autoexecutoriedade, ele denomina distintamente, como executoriedade e exibilidade. Na exigibilidade, o administrado tem por obrigação o cumprimento do ato imposto, sendo que a Administração não tem o poder de fazer, por ela própria, que o administrado cumpra o ato, recorre, assim, ao Judiciário. A multa, por exemplo, é exigida, mas não executável. A Administração busca meios indiretos para fazer com que o que foi imposto seja cumprido; já a executoriedade se caracteriza pela possibilidade que a própria Administração tem de executar o ato sem precisar recorrer ao Poder judiciário para legitimar a sua atuação, ela o executa de forma direta. Exemplo seria o guinchos de carros estacionados em locais proibidos.
4- Tipicidade
Este atributo não é mencionado por todos os doutrinadores. A professora Maria Sylvia Di Pietro, citada por Alexandrino e Paulo, diz que tipicidade "é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados (2012, p. 482).
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
(competência, finalidade, forma, motivo, objeto)
1- Competência
Hely Lopes conceitua da seguinte forma: "o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específicos de sua função. A competência resulta da lei e por ela é delimitada" (1993, p. 134).
Lei 9784/99
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
A competência é irrenunciável, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Delegação é quando um agente, geralmente de hierarquia administrativa superior, transfere a outro funções que lhe são atribuídas. O ato de delegar não retira a competência daquele que delegou. O art. 13 da lei 9784/99 dispõe das funções que são indelegáveis:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Esquema para delegação
Não se delega: CENORA
- CE: Competência Exclusiva.
- NO: Atos Normativos.
- RA: Recursos Administrativos.
Não se avoca: competência exclusiva.
2- Finalidade
Para todo ato administrativo é necessário haver um objetivo de interesse público, o ato deve alcançar tal objetivo. A finalidade é ato vinculado, pois a lei que determinada a meta a ser alcançada, ou seja, não é o administrador que escolhe o fim, mas a lei. Nos atos administrativos há a finalidade geral e a específica. A geral é a satisfação do interesse público; a específica é o sentido do ato em si, qual resultado específico a ser alcançado.
3- Forma
Forma é o meio pelo qual a vontade do ato se revela. "Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente" Meirelles (1993, p. 135). A forma é elemento vinculado, sendo que a lei que estabelece a forma. O ato administrativo que não está associado à forma que a lei estabelece, pode misturar-se com vícios de legalidade.
4- Motivo
"É a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado; no segundo, discricionário, quanto à sua existência e valoração" Meirelles (1993, p. 136).
A situação de direito é um fato ocorrido na vida prática que está especificamente descrito em lei e, por isso, determina a execução do ato administrativo, ou seja, é o motivo que ensejou o ato, e motivo este descrito em lei. Sendo assim, o ato é vinculado.
A situação de fato é aquilo que acontece na vida prática que não está especificamente descrito em lei, mas fica à vista da análise do administrador eleger o ato a ser praticado. A situação pode ser motivo para a prática do ato, mas, associado aos critérios de conveniência e oportunidade administrativas, o administrador decidirá por sua execução, por isso ser considerado ato discricionário.
No caso de ser elemento vinculado (quando a causa está descrita em lei), o motivo que irá ensejar a prática do ato ocorrerá como um fato na vida prática exatamente como a lei descreve, e sendo assim, o ato será fatalmente executado.
"Exemplos de motivos: na concessão de licença-paternidade, o motivo será sempre o nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é a infração por ele cometida; na ordem para a demolição de um prédio, o motivo é o perigo que ele representa, em decorrência de sua má conservação; no tombamento, o motivo é o valor histórico do bem" Alexandrino e Paulo (2012, p. 463).
"Quando se trata de um ato discricionário, a lei autoriza a prática do ato, à vista de determinado fato. Constatado o fato, a administração pode, ou não, praticar o ato. (...) Por exemplo, a Lei 8.112/1990 diz que o servidor que não esteja em estágio probatório pode pedir licença não remunerada para tratar de interesses particulares, que poderá ter a duração de até três anos, e será concedida, ou não, a critério da administração federal" Alexandrino e Paulo (2012, p. 463).
O elemento motivo encontra fundamento na teoria dos motivos determinantes, ou seja, deve haver uma consonância entre o motivo que ensejou o ato e o próprio ato administrativo, caso contrário, o ato torna-se viciado. O motivo expresso do ato tem que ter associação com o que ocorreu ou ocorre na prática.
5- Objeto
É a resposta para a pergunta, 'para que serve o ato?'.
"O objeto é o próprio conteúdo material do ato. (...) É a própria alteração no mundo jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz. Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença; é objeto do ato de exoneração a própria exoneração (...)" Alexandrino e Paulo (2012, p. 465).
"Pode o objeto do ato administrativo consistir na aquisição, no resguardo, na transferência, na modificação, na extinção ou na declaração de direitos, conforme o fim a que a vontade se preordenar. Por exemplo: uma licença para a construção tem por objeto permitir que o interessado possa edificar de forma legítima; o objeto de uma multa é punir o transgressor de norma administrativa; na nomeação, o objeto é admitir o indivíduo no serviço público etc" Carvalho Filho (2010, p. 120).
Objeto como elemento vinculado
"Quando se trata de atividade vinculada, o autor do ato deve limitar-se a fixar como objeto deste o mesmo que a lei previamente já estabeleceu. (...) Como exemplo, temos a licença para exercer determinada profissão em todo território nacional, esse é o objeto do ato; desse modo, não pode o agente, ao concedê-la, restringir o âmbito do exercício da profissão, porque tal se põe em contrariedade com a própria lei" Carvalho Filho (2010, p. 120).
Objeto como elemento discricionário
"Em outras hipóteses, todavia, é permitido ao agente traçar as linhas que limitam o conteúdo de seu ato, mediante a avaliação dos elementos que constituem critérios administrativos. Nesse caso estaremos diante de objeto discricionário (...)" Carvalho Filho (2010, p. 120, 121). Exemplo é o empresário que pede autorização para abrir uma casa de show com funcionamento nos 365 dias do ano, mas a prefeitura concede funcionamento apenas nos fins de semana e feriados, em virtude de escola municipal vizinha ao estabelecimento. O objeto foi a aquisição do direito, através da licença, de funcionar por todos os dias, mas a administração delimita o objeto atuando de forma discricionária, conforme sua oportunidade e conveniência. Sendo que na hipótese de não mais existir a escola, pode ela modificar o conteúdo da licença.
O objeto é elemento dos atos administrativos que pode ser vinculado ou discricionário. O fato de admitir atos de discricionariedade não autoriza uma fuga à lei, pois todos os atos administrativos são regidos por leis.
- Ato vinculado -> dentro da lei -> a lei domina o ato, ou seja, não há liberdade de escolha.
- Ato discricionário -> dentro da lei -> o ato domina a lei, ou seja, há certa liberdade de escolha, mas nos limites possibilitados pela lei.
Esquemas dos Elementos
- Competência: elemento vinculado.
- Finalidade: elemento vinculado.
- Forma: elemento vinculado.
- Motivo: elemento vinculado e discricionário.
- Objeto: elemento vinculado e discricionário.
- Competência: quem fez o ato? Pessoa legalmente investida.
- Finalidade: para quem o ato foi feito? Interesse público.
- Forma: como o ato foi feito? Como foi a sua exteriorização.
- Motivo: por que o ato foi feito? É a razão que deu causa ao ato.
- Objeto: para que serve o ato? O que foi feito? O próprio ato em si; O resultado, o conteúdo.
- Ex tunc: retroage.
- Ex nunc: não retroage.
- Ato nulo: ex tunc. Objeto, Finalidade e Motivo.
- Ato anulável (sanável): ex nunc. Competência e Forma.
- Vícios de competência e forma: atos nulos ou anuláveis. Os atos anuláveis podem ser convalidados. Se nulos (quando a competência é exclusiva; quando a forma for expressa em lei), o efeito é ex tunc. Contudo, se o vício for sanável, o efeito é ex nunc.
- Vícios de finalidade, motivo e objeto: atos nulos. Efeito ex tunc.
FORMAS DE EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
Extinção Natural / Advento ao Termo: é o prazo de validade do ato. O ato deixa de existir no dia que expira a data de validade.
Extinção Objetiva: "se depois de praticado o ato desaparece o seu objeto, ocorre a extinção objetiva. Exemplo: a interdição de estabelecimento; se o estabelecimento vem a desaparecer ou ser definitivamente desativado, o objeto do ato se extingue e, com ele, o próprio ato" Carvalho Filho (2010, p. 167).
Extinção Subjetiva: desaparece o destinatário do ato. Exemplo: extingue-se a licença para dirigir daquele que faleceu e tinha tal permissão.
Exaurimento dos Efeitos: o ato extingue-se quando alcançado os seus objetivos.
Anulação: o ato quando é contrário à lei deve ser extinto.
Revogação: "revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que, segundo critério discricionário, tornou-se inoportuno ou inconveniente" Alexandrino e Paulo (2012, p. 499).
Renúncia: o ato extingue-se quando o destinatário o renuncia.
Cassação: "a cassação é a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos" Alexandrino e Paulo (2012, p. 502).
Caducidade: o ato extingue-se quando há o surgimento de uma nova lei que lhe é contrária. "Exemplo: uma permissão para o uso de um bem público; se, supervenientemente, é editada lei que proíbe tal uso privativo por particulares, o ato anterior, de natureza precária, sofre caducidade, extinguindo-se" Carvalho Filho (2010, p. 168).
Contraposição: o ato extingue-se quando surge um novo ato que lhe é contrário. Exemplo: a nomeação de servidor público vai ser extinta por contraposição pela sua exoneração.
Referências:
Aulas em classe com professor de D. Administrativo
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20. ed. rev. e atual. Rio de
Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. rev., ampl. e atual. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. 18. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo;
Délcio Balestero Aleixo; José Emanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 1993.
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