D. Administrativo: Bens Públicos

Bens Públicos

Código Civil

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

Conceito

Carvalho Filho, com base no que dispõe o art. 98 do Código Civil, conceitua bens públicos da seguinte maneira: "todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direito público e as associações públicas" (2010, p. 1237). 

O art. 98 do CC preceitua: 

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;

II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III - os Municípios;

IV - as autarquias;

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;

V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Bens públicos, portanto, são todos aqueles que pertencem a União, aos estados, ao DF, aos municípios, autarquias e fundações públicas de direito público, todos os outros são bens pertencentes a particulares, incluindo-se os bens das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado. 

Contudo, há o aspecto da afetação, onde o regime jurídico aplicado aos bens públicos pode também ser aplicado aos bens particulares quando estes estiverem sendo utilizados pelo serviço público. Um bem privado torna-se afetado quando passa a ter um destino público, uma utilidade pública. Para a doutrina de Alexandrino e Paulo, esses bens privados não são bens públicos, "mas podem estar sujeitos a regras próprias do regime jurídico dos bens públicos, quando estiverem sendo utilizados na prestação de um serviço público" (2012, p. 951). Tais bens particulares carregam consigo as características atribuídas aos públicos. 

Afetação e Desafetação

O sentido de afetação e desafetação está em torno do destino aplicado ao bem público. Se um bem está em plena utilidade pública, é dito afetado. Se não está sendo usado para qualquer finalidade pública, é dito desafetado. No caso de um bem afetado que passa a não mais ter utilidade pública, é dito que houve uma desafetação. E quando um bem desafetado passa a ter uma finalidade pública, ocorre uma afetação. 

Classificação

Classificam-se os bens públicos quanto a titularidade, destinação e disponibilidade. 

Quando à titularidade

Podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais. Incluindo-se também os pertencentes as autarquias e fundações públicas. 

Quando à destinação (art. 99)

a) os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças. São de uso gratuito do povo, mas podem ser também de uso remunerado como exigência da Administração. Exemplo claro é a cobrança de estacionamento em ruas públicas. (Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem). 

b) os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias. Também os hospitais e escolas públicas, os objetos de uso da Administração como livros, cadeiras, mesas etc.  

c) os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. São aqueles bens públicos que não estão sendo utilizados para fins de caráter público, assim, nem são bens de uso comum do povo, nem bens especiais. Os dominicais, por ter tal perfil de não-utilidade, podem ser alienados. Exemplos de bens dominicais são as terras devolutas, prédios públicos inservíveis, a dívida ativa. 

Quanto a disponibilidade

- bens indisponíveis: mares, rios, estradas, praças, etc. "São aqueles que não ostentam caráter tipicamente patrimonial e que, por isso mesmo, as pessoas a que pertencem não podem dispor. Não poder dispor, no caso, significa que não podem ser alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a que estão voltados" Carvalho Filho (2010, p. 1247). 

- patrimoniais indisponíveis: "são bens que possuem valor patrimonial, mas que não podem ser alienados porque são utilizados efetivamente pelo Estado para uma específica finalidade pública. São bens patrimoniais indisponíveis os bens de uso especial e os bens de uso comum suscetíveis de avaliação patrimonial, sejam móveis ou imóveis. Exemplos: os prédios das repartições públicas, os veículos oficiais, as escolas públicas, as universidades públicas, os hospitais públicos etc." Alexandrino e Paulo (2012, p. 954). 

- patrimoniais disponíveis: possuem caráter patrimonial, mas não estão afetados, ou seja, não estão com utilidade pública, e, por isso, podem ser alienados. São os bens dominicais. 

Características

As características dos bens públicos são: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade. 

- inalienabilidade: os bens públicos não possuem um caráter absoluto de inalienabilidade, pois os bens dominicais, como visto, podem ser alienados. Os bens absolutamente inalienáveis são aqueles bens ditos indisponíveis.  

- impenhorabilidade: penhora é "ato de natureza constritiva que, no processo, recai sobre bens do devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do não cumprimento da obrigação. O bem sob penhora pode ser alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o interesse do credor" Carvalho Filho (2010, p. 1252). Os bens públicos são impenhoráveis. Quando a Administração deve pagar, sob ordem de sentença judicial, a terceiros credores, faz por meio de precatórios. 

- imprescritibilidade: significa que bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião. "Se os bens públicos são originariamente inalienáveis, segue-se que ninguém os pode adquirir enquanto guardarem essa condição. Daí não ser possível a invocação de usucapião sobre eles" Lopes (1993, p. 450). 

Art. 183, § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Art. 191, Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

- não onerabilidade: onerar é deixar um bem como garantia para o credor quando do inadimplemento de uma obrigação. 

CC - Art. 1.419. Nas dívidas garantidas por penhor, anticrese ou hipoteca, o bem dado em garantia fica sujeito, por vínculo real, ao cumprimento da obrigação.

Os bens públicos não podem ser gravados com tais tipos de direitos reais de garantia.

Alienação de Bens Públicos

Alienação é quando a Administração transfere a propriedade de seus bens a terceiros. Os bens alienáveis são os dominicais. Os bens de uso comum e os especiais, para serem alienados, necessitam ser desafetados, tornando-se, assim, dominicais. A lei 8666/93 trata das alienações de bens públicos móveis e imóveis. 

Imóveis

De acordo com a redação do art. 17 da lei 8666/93, a venda de bens públicos imóveis necessita preencher, além da existência do interesse público, os requisitos da:

a) autorização legislativa.

b) avaliação prévia.

c) licitação na modalidade concorrência, como regra. 

No caso dos bens imóveis da Administração Pública, em que cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, através da adoção de procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão (art. 19, III). 

Ou seja, a alienação de bens imóveis não ocorre sempre por licitação na modalidade concorrência, pois se tais bens foram adquiridos pela Administração por procedimento judicial ou dação em pagamento, eles poderão ser alienados através de concorrência ou leilão. 

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: (...). 

Na alienação, a licitação pode ser dispensada nos casos previstos nas alíneas do inciso I do art. 17, que tem como exemplo a dação em pagamento; a doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; permuta, por outro imóvel; investidura; venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo e etc. 

Móveis

Os bens móveis não necessitam de autorização legislativa, mas precisam estar desafetados, pois enquanto afetados os bens públicos são inalienáveis. Também precisam preencher os requisitos da:

a) avaliação prévia.

b) licitação na modalidade leilão.  Art. 22, § 5º  Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração (...) (lei 8666/93). 

Art. 17, II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos: (...). 

Na alienação de bens móveis, a modalidade de licitação é o leilão, mas será dispensada nas hipóteses previstas nas alíneas do inciso II do art. 17, que tem como exemplos a doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social; permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública; venda de ações; venda de títulos e etc. 

Resumo Alienação

Alienação de bens imóveis da Administração direta, autarquias e fundações públicas NÃO derivados de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento:

- interesse público
- autorização legislativa
- avaliação prévia
- licitação na modalidade concorrência, como regra (há hipóteses de licitação dispensada). 

Alienação de bens imóveis da Administração Pública ou suas entidades, derivados de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento: 

- avaliação dos bens alienáveis
- comprovação da necessidade ou utilidade da alienação
- adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão
- ato da autoridade competente, não necessita de autorização legislativa

Alienação de bens imóveis de empresas públicas e sociedades de economia mista:

- avaliação prévia
- motivação
- licitação na modalidade concorrência ↓

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:


I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: (...)

Alienação de bens móveis da Administração direta:

- avaliação prévia
- licitação na modalidade leilão, como regra (há hipóteses de licitação dispensada). 

Aquisição de Bens Públicos

A aquisição se dá das mesmas formas que os particulares adquirem seus bens privados, através dos instrumentos comuns do Direito Privado (compra, permuta, dação, doação em pagamento). Contudo, há uma forma específica de aquisição que exclusiva da Administração, compulsória, que é a desapropriação. Também há a aquisição pela adjudicação em execução de sentença.

Formas
Autorização de uso
- ato administrativo
- prevalência do interesse privado
- ato administrativo unilateral, pois apesar do interesse particular, a exteriorização da vontade é apenas da Administração. 
- ato discricionário (conveniência e oportunidade/revogável a qualquer tempo)
- ato precário: a Administração pode revogar posteriormente a autorização, não havendo, em regra, direito de indenização em favor do particular.
- não há prazo determinado
- não depende de lei nem exige licitação prévia
- Exemplos: uso de terrenos baldios, de área para estacionamento, de retirada de água de fontes não abertas ao público, de fechamento de ruas para festas comunitárias ou para a segurança de moradores e outros semelhantes. 

Permissão de uso
- ato administrativo
- deve atender ao mesmo tempo o interesse público e privado, ambos interesses nivelados (na autorização prevalece o interesse privado).
- ato unilateral, discricionário e precário.
- não há prazo determinado.
- é intuitu personae, a transferência a terceiros depende do consentimento do permitente, ou seja, deve haver um novo ato de permissão de uso.
- Exemplos: permissão de uso para feiras de artesanato em praças públicas; para vestiários públicos; para banheiros públicos; para restaurantes turísticos etc. 

Concessão de uso
- contrato administrativo
- independe de maior ou menor interesse público
- caráter bilateral
- discricionariedade, verificação da conveniência e oportunidade em conceder a utilização privativa do bem ao particular
- não há precariedade, o contrato deve presumir-se respeitado até seu termo final
- por prazo determinado
- licitação prévia. Em algumas hipóteses a licitação é inexigível. 
- Exemplos: lojas em aeroportos; boxes em mercados públicos; lanchonetes, restaurantes em repartições públicas etc. 

Concessão de direito real de uso
É o contrato administrativo regulado pelo decreto-lei 271/1967. 
Decreto-Lei 271/1967
Art. 7º  É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.  

Art 8º É permitida a concessão de uso do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares, tomada em projeção vertical, nos termos e para os fins do artigo anterior e na forma que for regulamentada.

- art. 23, § 3º  A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de uso e nas licitações internacionais (...) (lei 8666/93). 

Cessão de uso
É quando o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. A cessão de uso pode ser também consentida a pessoa privada quando esta desempenha atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade. A cessão pode efetivar-se também entre órgãos de entidades públicas diversas.

Exemplos: o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do foro para uso de órgão da inspetoria do Tribunal de Contas do mesmo Estado; o Secretário de Justiça cede o uso de uma de suas dependências para órgãos da Secretaria de Saúde; o Estado cede grupo de salas situado em prédio de uma de suas Secretarias para a União instaçar um órgão do Ministério da Fazenda. 

Fonte: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 

Referências:

Aulas em classe com professor de D. Administrativo. 

ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012. 

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo; Délcio Balestero Aleixo; José Emanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 1993.