D. Administrativo: Controle da Administração Pública

Controle da Administração Pública

Conceito

"Conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria administração pública, os Poderes Judiciários e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas" Alexandrino e Paulo (2012, p. 813). 

Controle Interno

"É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo pelos seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem" Meirelles (1993, p. 570). 

"Controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, seja o exercido no âmbito hierárquico, seja o exercido por meio de órgãos especializados, sem relação de hierarquia com o órgão controlado, ou ainda o controle que a administração direta exerce sobre a administração indireta de um mesmo Poder" Alexandrino e Paulo (2012, p. 813). 

O art. 74 da CF/88 determina o sistema de controle interno: 

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Controle Externo

"É o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo (CF, art. 49, V)" Meirelles (1993, p. 570).

Controle Externo Popular

Fundamenta-se no art. 31, § 3º da CF: As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

Controle Prévio ou Preventivo (a priori)

"É o que antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia. Exemplos: a liquidação da despesa, para oportuno pagamento; a autorização do Senado Federal para a União, o Estado-membro ou o Município contrair empréstimo externo" Meirelles (1993, p. 571).

Controle Concomitante ou Sucessivo

"É todo aquele que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação, como, p. ex., a realização de auditoria durante a execução do orçamento; o seguimento de um concurso pela corregedoria competente; a fiscalização de um contrato em andamento" Meirelles (1993, p. 571).

Controle Subsequente ou Corretivo (a posteriori)

"É o que se efetiva após a conclusão do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia. Exemplos: a homologação do julgamento de uma concorrência; o visto das autoridades superiores em geral" Meirelles (1993, p. 571).

Controle de Legalidade ou Legitimidade

"É o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. Mas por legalidade ou legitimidade deve-se entender não só o atendimento de normas legisladas como, também, dos preceitos da Administração pertinentes ao ato controlado" Meirelles (1993, p. 571).

Controle de Mérito

"É todo aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado. Daí por que esse controle compete normalmente à Administração, e, em casos excepcionais, expressos na Constituição, ao Legislativo (CF, art. 49, IX e X), mas nunca ao Judiciário" Meirelles (1993, p. 571).

Controle Hierárquico

É sempre um controle interno. "Sempre que, dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica, houver escalonamento vertical entre órgãos ou entre agentes públicos, haverá controle hierárquico do superior sobre os atos praticados pelos subordinados. Em razão de sua natureza, o controle hierárquico é pleno (irrestrito), permanente e automático (não depende de norma específica que o estabeleça ou autorize)" Alexandrino e Paulo (2012, p. 822).

Controle Finalístico ou de Tutela Administrativa

É o controle no sentido da descentralização, assim, é aquele controle que a Administração direta exerce sobre a Administração indireta. Sobre o controle finalístico, Alexandrino e Paulo ensinam que "uma vez fundamentado em uma relação de vinculação entre pessoas (e não em subordinação entre órgãos ou agentes), é um controle limitado e teleológico, ou seja, restringe-se à verificação do enquadramento da entidade controlada no programa geral do governo e à avaliação objetiva do atingimento, pela entidade, de suas finalidades estatutárias" (2012, p. 823).

Controle Administrativo 

É o controle interno, que decorre do poder de autotutela, realizado por órgãos integrantes do mesmo Poder que praticou o ato. Ou seja, é o controle que cada Poder exerce sobre sua própria conduta administrativa, dentro da perspectiva da legalidade e mérito. 

Súmula 473 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Súmula 346 STF: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Controle Legislativo ou Parlamentar (externo)

É aquele exercido pelos órgãos legislativos: Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores. O controle legislativo é exercido pelo Poder Legislativo sobre o Poder executivo e Judiciário, podendo somente ocorrer nos limites e situações previstas na Constituição. Divide-se em: 

a) controle parlamentar direto: "exercido pessoalmente pelos parlamentares, pelas mesas das casas legislativas ou por intermédio das comissões do Poder Legislativo" Alexandrino e Paulo (2012, p. 852). Ver arts. 49, 50, 52 e 58 da CF (como exemplos). 

b) controle do Tribunal de Contas da União: controle contábil, financeiro e orçamentário. Ver arts. 70 e 71 da CF/88. 

Controle Judicial

É o controle em que o Poder Judiciário verifica unicamente a legalidade e legitimidade dos atos administrativos do Poder Executivo e do Poder Legislativo, não lhe sendo permitido a análise sobre o mérito (discricionariedade), ou seja, sobre a conveniência e a oportunidade do ato em análise. Por legalidade, como ensina Meirelles "entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade do ato com a moral administrativa e com o interesse coletivo (princípios da moralidade e da finalidade), indissociáveis de toda atividade pública (1993, p. 605). Sendo assim, o Poder Judiciário pode anular atos administrativos dos outros poderes, e nunca revogar, pois revogação decorre de controle de mérito, e o Judiciário não emite juízo de mérito sobre atos administrativos. O que não significa que o ato discricionário não possa ser controlado pelo Judiciário, pois se o ato infringir a legalidade e legitimidade, tal ato pode ser anulado através do controle judiciário.

Controle judicial em espécie: 

- Mandado de Segurança: CF, art. 5º, LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

Art 5º, LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

a) partido político com representação no Congresso Nacional;

b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;

"O mandado de segurança é ação judicial de rito sumário especial, passível de ser utilizada quando direito líquido e certo de pessoa física ou jurídica for violado (ou sofrer ameaça de lesão) por ato ilegal (ou omissão legal) de autoridade administrativa, ou se agente de pessoa jurídica privada que esteja exercendo atribuição do Poder Público. É sempre uma ação de natureza civil" Alexandrino e Paulo (2012, p. 880). 

- Mandado de Injunção: CF, art. 5º, LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;

- Habeas Corpus: CF, art. 5º, LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;

- Habeas Data: CF, art. 5º, LXXII - conceder-se-á habeas data:

a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;

b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

- Ação Popular: CF, art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

- Ação Civil Pública: CF, Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

§ 1º A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.

- Ação de Improbidade Administrativa: CF, art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...).

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

Referências:

Aulas em classe com professor de D. Administrativo (frases entre aspas sem mencionar nome). 

ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012. 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo; Délcio Balestero Aleixo; José Emanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 1993.